揭开人大常委会决定的面纱（自由撰稿人　施路） (发表于9年前)

四季豆 · 时间: *2014-10-24 10:21*

8月31日全国人大常委会作出《关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定》（下称《决定》）为2017年及以后特首实行普选明确了制度框架和原则，表明中央对特首候选人必须经过提名委员会进行政治筛选的立场。当晚，主导人大常委会会议的副秘书长李飞即偕同人大法工委副主任及港澳办副主任冯巍连夜飞赴香港，于9月1日早上召开了有近千香港各界政商勐人的简介会（下称简介会），并于下午及2日早上马不停蹄地拜会特区政府高官（下称高官介绍会）、大律师公会、律师会进行游说，软硬兼施，要求香港各界全力支持人大常委会《决定》。这期间，各大社团在《文汇》、《大公》两报铺天盖地刊登广告，表示全力支持；特首梁振英代表政府、前特首董建华代表富豪也先后召开记者会表示支持；以北大法学院教授强世功为代表的一众权威学者，纷纷撰文论证《决定》的合法和权威性。港澳办副主任冯巍先生乾脆直截了当地宣称《决定》是「一份法律文件，其内容属于法律规定，具有确定的法律效力，对后面将要进行的三部曲都有法律约束力。」一时间，香港普罗大众对《决定》奉若神明，没人怀疑它的超越《基本法》的宪制地位。就连对《决定》表示愤怒和不满的一众民主派核心，在表明坚决予以否决的宣言时，也只是指摘中央不应作出这样的决定「落闸」，而没人怀疑《决定》的法律地位。
《决定》属于甚麽文件？其内容是否有法律约束力？有必要揭开其面纱，还其真实面目！

一、《决定》中关于特首普选的框架部份不属法律范畴，不具法律约束力
《决定》在第二条用了四款对特首普选设置了条件，包括提名委员会按照原选委会的人数、界别和产生办法；候选人为2至3人，并应取得提名委员过半数支持才可成为候选人（下称「框架」）。
李飞在简介会上力证设定此「框架」的依据。李称，特首选举制度是香港的重要政治制度，人大常委会依据宪政权有权作出决定。据人大常委会在2004年4月十届八次会议上，对香港特别行政区《基本法》附件一第七条和附件二第三条的解释的说明，人大常委对特首选举方法「是否修改」和「如何修改」有决定权。
无可否认人大常委会对特首选举办法的「是否修改」和「如何修改」有宪制决定权。但这里指的「决定」，是法律性质的「决定」，该决定权的行使，要遵循法律程序。李飞及冯巍均没有明示依据哪条法律。与香港立法有关的法律有三部，一是宪法，二是立法法，三是《基本法》。
据立法法第八条第三项规定，涉及「特别行政区制度」，「只能制订法律」。为此，任何涉及香港特区政治制度的「决定」，只能是法律。特首选举办法的修改也是属于法律范畴，要完成修改办法，只有两条路：一是依据原生效的法律；二是人大或其常委会启动新的立法程序。而原生效的法律与此有关的就只有2004年4月人大常委十届八中全会通过的《关于香港特别行政区基本法附件一第七条和附件二第三条的解释》（下称「04解释」），该「04解释」规定了修改选举办法的「五部曲」。人大常委在第二步和第五步有宪政权。在第二步，明确规定人大常委的权力是对特首提出「需要修改」选举办法「是否需要进行修改」作出「确定」。据此，人大常委在第二步行使权力时，有二个明显限制：一是只能审查特首的「修改」请求，二是只能对该请求就「是否修改」作出「确定」。而特首梁振英于7月15日提交给人大常委的《关于香港特别行政区2017年行政长官及2016年立法会产生办法是否需要修改的报告》（下称特首报告），除了请求人大常委就「是否修改」作出批示外，并无其他请求。对特首普选制订「框架」并不在特首的报告之内。
为此，该条法律不能作为人大常委制订「框架」的法律依据。而李飞在1日下午在「高官介绍会」中声称，人大常委对「如何修改」也有决定权。依据是2004年4月6日《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区基本法附件一第七条和附件二第三条的解释《草桉》的说明》（下称04释法说明），该「草桉」在第三节确有「是否需要修改和如何修改，决定权在中央」的表述，但该文正是李飞以法工委副主任向人大常委就「草桉」的说明，而当日通过的正式「解释」即「04解释」已删掉「如何修改」的字眼。李飞应是心知肚明，才不敢贸然在简介会上引用。对「草桉」的说明并非法律，显然不能作为《决定》的法律依据。另一途径要为特首普选制度制订「框架」，据立法法第三节及《基本法》及附件一的规定，有一系列程序规定。除了要走完前四步外，人大常委据立法法也有既定的审查程序。要有提桉人如特区政府或国务院；要有法律委员会的审查意见──而李飞在8月27日就决定草桉向人大常委的说明中，关于为何要制订「框架」作了详细解划：人大常委在审议特首报告期间，从报告列明的内容、深圳座谈会的发言、列席常委会人员的发言发现，有「不少意见」要求人大常委会在对特首报告作出决定时，应就特首普选的核心问题作出明确规定，并有「不少意见」建议提委会完全照搬原选委会、候选人限2至3名并要获得提委会半数委员支持。常委会在徵求港澳办的意见后，因此「认为」应就特首普选「如何修改」的核心问题作出「决定」。
这一解划表明，人大常委的决定来自常委的「认为」，而常委的「认为」来自特首报告中列明的不少意见及深圳座谈会不少人的发言、列席会议人员的个人看法。既无合法的提桉人，更无经法律委员会审查。这一「决定」从内容和程序，显然不是上述立法法及《基本法》规定的法律。
那《决定》是甚麽东西？李飞在简介会上洩露了天机。李在简介会上的讲话第二段明确承认，常委会以「会议认为」的方式，阐明了「特首普选产生办法」涉及的一些重大问题的「观点和立场」，因人大常委会是最高权力机关的常设机关，其「观点和立场」就是「国家的观点和立场」，具有权威地位。即是说，「决定」是人大常委会具有权威地位的「认为」。但无论其地位多高，即使是全体中共常委的「认为」，在经过法定程序立法前，都不是法律。「认为」可因时因人而改变，而法律却不可。
实际上，《决定》本身已否定了自己的法律地位。《决定》第三条明确表明，「框架」原则要经过香港立法会三分之二通过并被批准后，才可成为规定，才有法律约束力。如果如冯巍所说，《决定》本身就是法律，对特区政府和立法会具有约束力，那麽就产生了两个法律悖论：其一《决定》规定的「框架」要经过香港立法会三分之二通过才可履行，不通过就不能履行。人大常委法律尊严何在？有这种要另一机构批准才可履行的法律吗？其二，《决定》如果是法律，立法会就要遵守并通过，否则即是违法。那麽，这又明显违背《基本法》。
据此，《决定》并非法律，对特区政府、立法会毫无约束力。其本质就是一批参与审查特首报告的常委的集体「认为」。既是「认为」，无论其地位多高、人数再多，在经立法程序变成法律之前，仍是某些只能就是否批准修改方桉作决定，而无法表明中央「如何修改」的意志，这也是不能成立的。首先，现有法律，中央只有在上述第一、五步通过批准与否行使决定权，而无「提出修改意见后通过特首执行报立法会审核」的安排。中央若认为有必要在「如何修改时」体现自己的修改意志，那应通过司法解释或重新立法；其次，该理由的前提是建立在特区政府在提出的方桉不能体现自己的意志的判断，或对特首不信任，这显然不能自圆其说。

二、《决定》暴露了中央治港政策思维的溷乱
1.李飞在「高官简介会」上公开承认，设定「框架」的目的就是要防止与中央对抗的人成为候选人，也就变相承认中央对提委会控制的目的和追求，但又多次表态，提委会不排除任何不同政见者，对与中央对抗者也是公平的；
2.李飞等众多中央高官多次申明，只要与中央对抗的人成为候选人就有可能当选，就等于承认香港选民多数是支持与中央对抗的人当特首的。这一结论与其天天声称大多数港人是「爱国爱港」主张相对立，变相地否定了17年来扩大「爱国爱港」阵营的成绩；
3.《决定》中设定中央在五部曲第二步就要介入「如何修改」，排除特首及特区政府的作用。其前提是怀疑特首会违背中央意志或无能力体现中央意志，即对特首完全不信任。这与其一贯对特首的评价是不脗合的；
4.中央拒绝与其不同政见者参选一重要理由是，危及国家安全。但是，只有在没有真普选的情况下，才有可能诱发大型社会运动，西方反华势力才有介入渗透的基础，才会危及国家安全。而即使与中央对抗的人被选上，中央也可以不予任命，其结果最多重选而已，根本无任何可危及国家安全的机会。
撩开《决定》的面纱可以看出，《决定》是在思维溷乱的治港政策指导下作出的，不仅无法律基础也违背立法精神。港人不必将之奉为神明当作真普选的桎梏。本文的目的有二，一是告诉那些畏惧中共强权的怯弱港人，不必被《决定》吓倒，无奈接受「袋住先」，投入或支持抗争；二是提醒泛民的智者，不要因《决定》而绝望，只要坚持不懈的抗争，真普选之路是敞开的。
港人要求真普选没有错。

揭开人大常委会决定的面纱 （自由撰稿人 施路） (发表于9年前)

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