温克坚:砸锅卖铁——地方债务的前世今生

2024-09-11 | 来源: 新新默存 | 转到微信 | 有0人参与评论 | 字体: 放大缩小 | 收藏 | 打印

9月初，一份关于“砸锅卖铁”的文件于网路广传，引发热议。网传截图显示，重庆市璧山区人民政府办公室下发《关于成立重庆市璧山区“砸锅卖铁”工作专班的通知》，决定成立“砸锅卖铁”工作专班。工作专班由常务副区长担任组长、区财政局局长、区国资中心主任任副组长。而此前，中央出台的加强化债重点省份政府投资项目管理相关文件也有类似表述，要求12个重点省份“砸锅卖铁”全力化解地方债务风险。

砸锅卖铁的背后，是百万亿地方债务的积重难返。人们尽可以嘲笑砸锅卖铁这个词的土味与狼狈，但在嘲笑之外，欲图清醒认知时代的人，还必须全面审视其背后深层次的现实成因与政经逻辑。

一

探究今日地方债的历史渊源，至少要追溯到上世纪九十年代中后期，其中最关键的就是地方融资平台模式的出现。

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1994 年通过的《预算法》第二十八条规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。这意味着地方政府必须量入为出，不能举债。

现实是复杂的，没有“正门”的举债，地方政府探索出一套“后门”的举债机制。1998 年，国家开发银行与芜湖市政府在国内首创了城市基础设施贷款领域的“芜湖模式”：即把若干个单一的城建项目打捆，由市政府指定的融资平台作为统借统还借款法人，由市政府建立“偿债准备金”作为还款保证。随后的 2000 年，国开行与苏州工业园区的合作进一步发展了这一模式，创造出一种崭新的制度安排：政府出资设立商业性法人机构作为基础设施建设的借款机构，使借款方获得土地出让的项目收益权，培育借款人的“内部现金流”;同时通过财政的补偿机制，将以土地出让收入等财政型基金转化为借款人的“外部现金流”，两者共同发挥作用，使政府信用有效转化为还款现金流。这就是如今人们熟知的地方融资平台模式的开端。

地方政府融资平台在中国特色的财政管理制度以及经济绩效考核之下野蛮生长。2008 年，为抵抗全球金融危机带来的经济衰退，中国启动了史无前例的“四万亿”经济刺激计划，各地纷纷成立融资平台公司，主要的商业银行和绝大多数地方政府都卷入到地方政府融资平台。据国家审计署2011年审计，2010 年在地方政府性债务余额中的 48.85%为 2008 年后发生的，同时地方债务是全国范围的。2010 年底，全国 2779 个县，只有 54 个县级政府没有举借政府性债务。审计署 2013 年的审计中，包括负有偿还责任、负有担保责任和其他相应债务在内的全部地方政府债务由 2010 年的 10.7 万亿上升到 2013 年 6 月的 17.99 万亿，年均增长近 20%。其中县级政府债务增长最快，为 26.59%；市级次之，为 17.36%；省级为 14.41%。地方政府融资平台最初主要投资在市政工程、重点工程等竞争性较低的领域来拉动经济发展，然而这些企业的政府背景使得他们很容易获得不均等的金融资源和政策资源，随着政策风向的变化，“国退民进”变成“国进民退”，地方融资平台企业畸形发展，已经全面介入到各个竞争性市场领域。

就资源配置效率而言，为了地方政府融资目的而设计的平台公司，总体上缺乏科学合理的规划，举债所投资的项目往往是政府导向而非市场导向的，同时在地方政府政绩压力之下，往往较少考虑未来的偿债能力和财政承受能力，缺乏统一严格的举债审批程序，存在大量不规范管理的现象。地方政府平台总体而言乏善可陈，其投资项目往往缺乏合理回报，现金流低迷，缺乏后续可持续性，经过 2008 年以来几轮的经济表现，其困境已经清晰可见：融资项目无法通过投资所产生的回报偿还债务，只有通过信贷延期或债务借新还旧维系，在此过程中，很多低效的融资平台事实上成为了僵尸企业。