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武汉大学教授调研:地方治理信用透支已成常态 | 温哥华财税中心


武汉大学教授调研:地方治理信用透支已成常态

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贵州女企业家向政府讨债,揭开了庞大地方债的冰山一角。武汉大学政治与公共管理学院副教授冯川认为,地方政府逐渐成为了当地最大的“老赖”。

冯川专门研究农村社会与基层治理,长期在基层进行调研,他在调查中发现,我国地方治理中的信任危机已经层层蔓延到村里,县政府失信于银行、企业和乡镇政府,乡镇政府再失信于乡镇干部、村干部和工程队,然后村干部失信于工程队、村民,村民也对基层干部失去信任。

县政府对银行失信表现在“只还利息不还本”。贵州省S县县长为了政绩大兴公共建设,在土地财政只有1亿的情况下负债80亿,利息每年需要偿还1-2亿。县长直言,债是不可能还了,银行只能要利息,否则连利息都不给。


在巨大的财政缺口下,县政府为了减轻自己的财政压力会截留乡镇的收入。河南省Q县财政局和自然资源局曾向乡镇承诺,每验收一亩复垦宅基地,可以补偿乡镇10万元。当地S镇腾出了千余亩宅基地,本应从县里获得近1亿元土地补偿收入,但2023年底县里还欠S镇2000万。山东C县也截留和拖欠了本应返还给乡镇的税收,导致欠W镇6000万、欠X镇1.1亿。

乡镇虽然财政紧张,但仍有领导想搞发展做亮点,只能挪用乡镇干部工资做项目,导致乡镇干部工资被拖欠。一位乡镇公务员抱怨,自己刚上班不久全县各乡镇就停发了绩效工资,每月到手工资只有不到3000元。

政府失信行为层层向下传导,最终的承担者就到了村干部、企业和工程队。中西部地区很多项目配套资金到不了位,都是村里负债。基础设施类,村里大概要承担30%,产业类,村里要承担60%。陕西省J镇Z村,2017年修建了1个广场和4条排水管道,总共花费200多万,但项目资金只下拨了40万,村支书自己垫资20多万,其余部分由施工方垫付,目前还欠施工方27万。

在基层治理的末梢村这一级,村民也不信任基层干部。很多村民怀疑基层干部以权谋私,村干部因为不被民众所信任,陷入了“流汗又流泪”的困局。

以下为原文:

如今,种种“无赖化”行为正在地方治理中呈现系统性蔓延之势。一个可以称之为“信用透支型治理”的生态系统似已广泛形成。


在各地政府普遍陷入远超地方财政能力的“造城运动”、国家公共财政资源借项目制向农村输送进而引发新型村级债务的背景下,不仅政商之间不断透支信用,政府与银行之间、各级治理主体之间,甚至是基层干部与民众之间,都纷纷落入信用透支的境地。

贵州省水城区政府拖欠女企业家工程款事件,仅仅是这个信用透支型治理生态的一个缩影。

信用透支在基层治理各个维度的系统性发生,撕裂着维系社会治理秩序的基本信任体系。与社会治理相关的各方主体的“无赖化”,对于公共规则的破坏力,足以消解包括德治、法治和自治在内的一切有可能推动善治的力量,使社会治理滑向距离治理体系和治理能力的现代化更远的方向。


县政府与银行之间的信用透支

中国法律规定,地方政府不能直接借债。各个地方政府绕开这一规定的方法,就是成立作为融资平台的国有企业,如城发集团、城投公司之类,以公司名义向银行贷款融资,弥补县城建设存在的巨大资金缺口。

县政府透支金融信用的表现之一,是“只还利息不还本”。在贵州省S县调研,当地负债的原因主要是搞了很多公共建设,比如大广场,而这种工程普遍没有收益。负债搞建设的动力何来?县长说,主要是来自政绩压力:其他县都这么搞,不搞就落后了。而且一届县长一届政绩,他们不考虑以后怎么样。虽然当地财政状况在黔东南地区算较好的,还没有拖欠公务员工资,但当地土地财政只有1亿,却已负债80亿,利息每年还需要偿还1-2亿。县长直言,负债是不可能还了,银行只能要利息,否则连利息都不给。

县政府透支金融信用的表现之二,是为争取银行放贷而采取手段“虚增”国有资产。银行放贷有一套严格的审核体系,对融资平台公司的资产总值、资金现金流、担保及抵押品折现值、公司信用等级、项目回报率等等都有明确要求,不能违规放贷。而政府成立的平台公司大多没有实际资产和现金流,增加融资平台公司资产的手段,通常是把政府投资建造的机井、渠道、门面房甚至公共厕所等统归为该公司的有效资产,但这些多是不良资产。

比如根据贵州省黔东南州公共资源交易中心公布的《榕江县殡仪馆20年特许经营权拍卖文件》,2022年8月5日,榕江县民政局对榕江县殡仪馆20年特许经营权进行拍卖,交易起拍价和最终成交价都是12680万元。出让方是榕江县民政局为管理殡仪馆而成立的公司,该公司由县民政局100%持股。中标公司(买受方)为该县的荣升国有资本运营有限责任公司,该公司由县财政局100%持股。殡仪馆是经营性国有资产,拍卖产生的转让资金成为了县财政的非税收入。榕江县自编自导自演,让财政资金从财政局的左口袋放进右口袋,形成了拍卖资金的空转,不仅让县财政收入虚增了1.268亿,更重要的作用是增加了荣升国有资本运营有限责任公司的资产,使其实力看上去更加雄厚,以利于进一步融资。
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