武汉大学教授调研:地方治理信用透支已成常态
在土地市场持续遇冷的情况下，县政府对金融信用的透支，导致银行不良贷款显着攀升。银行资产收益大幅下降，资产质量变差，最终将波及银行体系的稳定。已有不少中小银行资金不足，需要依靠发行次级债来维持资本的充足水平。
县政府与乡镇政府之间的信用透支
由于县域房地产市场大幅度下滑，县级土地出让收入锐减，为县级财政收入造成较大缺口，使县政府面临较大债务压力。为了缓解压力，县政府不惜违背承诺，截留本应成为乡镇财政收入的资金流。
在河南省Q县调研得知，原本县财政局和自然资源局曾向各乡镇承诺，每验收一亩复垦宅基地，可以补偿乡镇10万元。在这样的政策激励下，各镇大力开展农民退出宅基地工作。以S镇为例，每退出一亩宅基地，镇政府给村集体和农户8000元。按照S镇的计算，一亩腾地指标可以从县财政局和自然资源局获得9.2万元补偿收入。如果S镇用几年时间退出千余亩宅基地，就可以从县级获得近1亿元土地补偿收入。然而，当县级财政吃紧之后，县政府本身为了保运转都需要拆东墙补西墙，以整合资金的名义挪用高标农田建设经费等从中央财政下达的专项资金。到2023年底，县财政还欠S镇2000万元补偿款。
Q县还曾在全县开展人居环境整治观摩时承诺，在每月观摩后的打分排名中，排名靠前的乡镇政府可以获得现金奖励5万元。随着县级财政的吃紧，2023年底调查时得知，这5万元奖励也已经一年多时间没有兑现。
在山东省C县一个拥有70万人口的农业县调查发现，县政府为开发北部新城，已经负债230多亿。按照10%的利息计算，负债利息已经大幅超过当地财政收入。C县以工业发展为中心工作，鼓励乡镇招商引资，曾承诺会返还镇一定比例的税收。但C县为了尽量减少本级负债规模，截留和拖欠了按约定本应返还乡镇的资金，以至于欠W镇6000万、欠X镇1.1亿。
乡镇政府与乡镇干部之间的信用透支
在县政府对乡镇财政收入的家长式支配下，乡镇的预算约束被“硬化”，大量用于公共服务的转移支付资金被县一级安排，乡镇政府基本失去安排预算支出的权力。县政府的财政缺口向下转移成为乡镇财政的缺口，乡镇政府不仅无力进行各项公共公益事业建设，更因缺乏灵活财力维持运转和应付意外事件而几乎成了一个为了自己生存而运作的组织。
然而，一些中西部地区资源虽然匮乏，主要依靠中央和省、市资金和项目完成发展任务，县级和乡镇领导却又有着强烈的发展冲动和政绩追求冲动。比如在陕西省H县J镇调研，副镇长说：“县里下任务，定指标，乡镇不能说没有能力完成任务、没有能力解决问题。其他乡镇都有亮点，我们镇没有怎么行呢？”
面对财政缺口，镇政府不得不透支与乡镇干部之间的信用，拖欠乡镇工作人员的工资。拖欠工资，就是将科层组织的工资转化为一项用来填补财政缺口的资源，将工资从被拖欠的工作人员手里转移为政府财力的一部分，将财政缺口转移到政府工作人员身上。晚发一个月的工资，就能大幅增加相应层级的政府灵活运用资金的余地。在一些中西部乡镇，政府工作人员普遍反映工资待遇不仅较低，而且没有保障，工资滞发、奖金被扣的现象经常发生。一位乡镇公务员抱怨，自己刚上班不久，全县各乡镇就都停发了乡镇补贴、下乡补贴等绩效工资。绩效工资停发后，乡镇干部每月到手工资只有不到3000元。
镇政府对乡镇干部的信用透支，让年轻干部基本都选择“逃离乡镇”，让接近或超过35岁的干部提前进入“躺平”的退休状态。
县乡政府、基层干部与工程队或企业之间的信用透支
项目式供给是县域发展的普遍模式。项目竞争一方面需要地方治理主体进行资金配套，另一方面，许多项目的申请都要求手续“先建后补”、资金“以奖代补”，即先开工建设，再补办手续，建成验收合格后获得项目资金拨付。这种模式，使地方治理主体能够将一个大的项目拆分成很多小包，地方治理主体不仅有了选择由谁来承包工程的空间，还能赚得上级项目经费和实际建设经费的差价，这个差价也成为了地方治理主体自主配置的资源，为地方治理主体与工程队、企业之间的合谋提供了较大空间。为了推进项目的落地，地方治理主体有必要与包工头和企业家搞好关系，以个人名义担保包工头和企业家：先开工建设，等项目资金下来之后，将不光能收到工程款，还能从中获利，或者获得更多参与其他项目的机会。
比如在陕西调研了解到，村里的项目通过财务运作，不同项目之间经费可以挪用，其实里面空间很大。尤其是基础设施类项目，区里干部说，利润空间有时可达50%。那里的村干部用私人的名义与包工头签合同，因为包工头不愿意跟村里签。包工头知道给村里或者政府做工程，工程款要拖很久，最后找不到人。但是跟村干部签，就有具体的债权人。参与项目的包工头其实大多是与村干部交好的工程老板，村干部跟他们软磨硬泡，做工作，他们才同意接项目。所以这类村级债务实际是私人债务，但做的又都是村集体的事情。
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县政府与乡镇政府之间的信用透支
由于县域房地产市场大幅度下滑，县级土地出让收入锐减，为县级财政收入造成较大缺口，使县政府面临较大债务压力。为了缓解压力，县政府不惜违背承诺，截留本应成为乡镇财政收入的资金流。
在河南省Q县调研得知，原本县财政局和自然资源局曾向各乡镇承诺，每验收一亩复垦宅基地，可以补偿乡镇10万元。在这样的政策激励下，各镇大力开展农民退出宅基地工作。以S镇为例，每退出一亩宅基地，镇政府给村集体和农户8000元。按照S镇的计算，一亩腾地指标可以从县财政局和自然资源局获得9.2万元补偿收入。如果S镇用几年时间退出千余亩宅基地，就可以从县级获得近1亿元土地补偿收入。然而，当县级财政吃紧之后，县政府本身为了保运转都需要拆东墙补西墙，以整合资金的名义挪用高标农田建设经费等从中央财政下达的专项资金。到2023年底，县财政还欠S镇2000万元补偿款。
Q县还曾在全县开展人居环境整治观摩时承诺，在每月观摩后的打分排名中，排名靠前的乡镇政府可以获得现金奖励5万元。随着县级财政的吃紧，2023年底调查时得知，这5万元奖励也已经一年多时间没有兑现。
在山东省C县一个拥有70万人口的农业县调查发现，县政府为开发北部新城，已经负债230多亿。按照10%的利息计算，负债利息已经大幅超过当地财政收入。C县以工业发展为中心工作，鼓励乡镇招商引资，曾承诺会返还镇一定比例的税收。但C县为了尽量减少本级负债规模，截留和拖欠了按约定本应返还乡镇的资金，以至于欠W镇6000万、欠X镇1.1亿。
乡镇政府与乡镇干部之间的信用透支
在县政府对乡镇财政收入的家长式支配下，乡镇的预算约束被“硬化”，大量用于公共服务的转移支付资金被县一级安排，乡镇政府基本失去安排预算支出的权力。县政府的财政缺口向下转移成为乡镇财政的缺口，乡镇政府不仅无力进行各项公共公益事业建设，更因缺乏灵活财力维持运转和应付意外事件而几乎成了一个为了自己生存而运作的组织。
然而，一些中西部地区资源虽然匮乏，主要依靠中央和省、市资金和项目完成发展任务，县级和乡镇领导却又有着强烈的发展冲动和政绩追求冲动。比如在陕西省H县J镇调研，副镇长说：“县里下任务，定指标，乡镇不能说没有能力完成任务、没有能力解决问题。其他乡镇都有亮点，我们镇没有怎么行呢？”
面对财政缺口，镇政府不得不透支与乡镇干部之间的信用，拖欠乡镇工作人员的工资。拖欠工资，就是将科层组织的工资转化为一项用来填补财政缺口的资源，将工资从被拖欠的工作人员手里转移为政府财力的一部分，将财政缺口转移到政府工作人员身上。晚发一个月的工资，就能大幅增加相应层级的政府灵活运用资金的余地。在一些中西部乡镇，政府工作人员普遍反映工资待遇不仅较低，而且没有保障，工资滞发、奖金被扣的现象经常发生。一位乡镇公务员抱怨，自己刚上班不久，全县各乡镇就都停发了乡镇补贴、下乡补贴等绩效工资。绩效工资停发后，乡镇干部每月到手工资只有不到3000元。
镇政府对乡镇干部的信用透支，让年轻干部基本都选择“逃离乡镇”，让接近或超过35岁的干部提前进入“躺平”的退休状态。
县乡政府、基层干部与工程队或企业之间的信用透支
项目式供给是县域发展的普遍模式。项目竞争一方面需要地方治理主体进行资金配套，另一方面，许多项目的申请都要求手续“先建后补”、资金“以奖代补”，即先开工建设，再补办手续，建成验收合格后获得项目资金拨付。这种模式，使地方治理主体能够将一个大的项目拆分成很多小包，地方治理主体不仅有了选择由谁来承包工程的空间，还能赚得上级项目经费和实际建设经费的差价，这个差价也成为了地方治理主体自主配置的资源，为地方治理主体与工程队、企业之间的合谋提供了较大空间。为了推进项目的落地，地方治理主体有必要与包工头和企业家搞好关系，以个人名义担保包工头和企业家：先开工建设，等项目资金下来之后，将不光能收到工程款，还能从中获利，或者获得更多参与其他项目的机会。
比如在陕西调研了解到，村里的项目通过财务运作，不同项目之间经费可以挪用，其实里面空间很大。尤其是基础设施类项目，区里干部说，利润空间有时可达50%。那里的村干部用私人的名义与包工头签合同，因为包工头不愿意跟村里签。包工头知道给村里或者政府做工程，工程款要拖很久，最后找不到人。但是跟村干部签，就有具体的债权人。参与项目的包工头其实大多是与村干部交好的工程老板，村干部跟他们软磨硬泡，做工作，他们才同意接项目。所以这类村级债务实际是私人债务，但做的又都是村集体的事情。
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