武汉大学教授调研:地方治理信用透支已成常态
只要进村访谈普通村民，就能听见不少村民在背后揣度基层干部以权谋私的叙述话语。比如有村民说：自己有糖尿病但开药不给报销，但村书记和他的亲戚得个感冒都可以报销；自己有小孩在外地上学，入党时需要村书记盖章，但“要给村书记扛两条烟才给你办”；有建房的老板给村书记扛烟和油拜年，但村书记不要，要给3-5万元才行；村书记抽60元一包的烟，天天吃席；国家收购高油酸油菜籽，只有当官的能收购，一般老百姓只能收购一般的油菜籽；什么都不说的党员，才被叫去开会和吃饭，选举只需要党员说一句“同意”；村、镇、县的干部串通一气，省政府下来检查，村书记把告状的人封在家里不让说；有一个村的村书记杀了人，有村民告他，但镇里要能打能杀的人当书记，镇住老百姓，所以他照样是书记，背后就是混混、黑社会。
然而，基层干部总结他们现在的工作状态，则是“你太公正，老百姓觉得你不可能”。基层干部“公”的身份不被民众所信任，成为导致基层干部丧失价值感的重要原因，使基层干部陷入“流汗又流泪”的困局。比如，C村的村书记以村干部的身份，引进项目资金建设梨大棚和葡萄大棚，租给村民种植经济作物，并为所有种植户联系了3元/斤的统一收购价。但种植户总觉得村书记的行为背后有私心。一旦市场价格出现波动，就有村民宣称“种了卖不出去，都倒到书记家里去”，或者自己联系到愿意出3.1元/斤收购价的商贩，就怀疑村书记从中贪了钱。村书记为此只有“自己抽一根烟，喝一杯酒，很伤心”。
事实上，之所以中央与地方关系在近20年来逐渐进入一个权力向上集中的周期，就是因为“一放就乱”的各种事件不断透支着中央与地方之间的基本信用。文牍主义、痕迹主义、以“上面千把刀，下面一颗头”为隐喻的全过程监督管理，以及以透明化为指向的问责制度，都是行政体系内部中央对地方、上级对下级缺失基本信任的重要表现。行政体系内的不信任蔓延和扩大到社会，也是造成体制内外对基层干部“公的身份”的信任危机的重要原因之一。
以上分析，大略呈现出“信用透支型治理”的主体逻辑：（1）县级政府失信于银行、企业和乡镇政府，（2）乡镇政府失信于乡镇干部、村干部和工程队，（3）村干部失信于工程队、村民，（4）村民失信于基层干部。
“无赖化”行为从县级政府一直传导扩散到基层社会的最末端，信用透支大有形成连锁反应之势。然而，并没有哪个行动主体天然就是“无赖”，他们只是被裹挟在催生“无赖化”行为的结构当中，他们的失信在很大程度上是被动的，透露出深深的无奈。
如何将地方治理从信用透支的生态系统中解救出来？
社会各界一般认为，应从治理政府失信问题入手。其实，法律对此早有规定。比如《民事诉讼法》第一百一十一条和《行政诉讼法》第九十六条都规定，对于政府老赖，不配合法院执行，影响恶劣的，法院可以依法拘留行政机关主要负责人。然而，由于地方法院的人财物归属地政府管理，往往司法机关并不会动真格拘留政府官员，这些条款于是被法律专家戏称为“沉睡法律条款”。
2023年，国家发改委发布《关于完善政府诚信履约机制优化民营经济发展环境的通知》。《通知》明确失信严厉惩戒措施：对有失信记录的相关主体，国家发展改革委将限制中央预算资金支持、限制地方政府专项债券申请、限制融资项目推荐；取消发展改革体系评价和试点示范资格，提高城市信用监测扣分权重，取消或剥夺社会信用体系称号或参与资格建设示范区。其目的就在于解决政务失信问题，让政府在社会信用体系建设中发挥表率作用，重塑政府公信力。
不过，若要从根源上解决地方治理中“无赖化”行为的蔓延问题，还需要跳出政府失信行为本身，着眼于失信行为背后的结构性问题。
第一，要为县域发展解套。首先是正确评估县城发展能力。在以县城为重要载体的城镇化推动过程中，县级财力薄弱的县城更容易产生高负债问题。作为人口净流出地区的县域经济体量有限，工业发展程度不高。此类县城不具备区位和资源优势，没有能力复制一线城市、省会城市和东部“百强县”的发展经验。其次是恰当定位县域发展目标。位于中西部欠发达地区的县域政府盲目招商引资、开展工业园区化和大城市化建设，政府投入无法带来相应产出，造成国家公共资源的大量浪费。此类县城的发展目标应顺应人口流动趋势、产业分布规律和社会民生需求，不应脱离实际、盲目贪大求全，诱发政府无序贷款融资。应在县级治理考核中弱化GDP比重，扩大生态保护、公共服务等综合指标比重。再次是恰当处理政治与行政的关系。缺口动员的逻辑起点是县域财政的结构性缺口，而缺口产生的主要原因之一是不切实际的政治目标。因此，县域政府要避免治理事务的泛政治化，上级政府只应负责把握大体方向，克制对行政过程和行政指标进行精细化安排的政治冲动，适度保留县乡政府主体性的运作空间。这样才能实现投融资市场化，从根源上解决县域财政缺口增量。
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然而，基层干部总结他们现在的工作状态，则是“你太公正，老百姓觉得你不可能”。基层干部“公”的身份不被民众所信任，成为导致基层干部丧失价值感的重要原因，使基层干部陷入“流汗又流泪”的困局。比如，C村的村书记以村干部的身份，引进项目资金建设梨大棚和葡萄大棚，租给村民种植经济作物，并为所有种植户联系了3元/斤的统一收购价。但种植户总觉得村书记的行为背后有私心。一旦市场价格出现波动，就有村民宣称“种了卖不出去，都倒到书记家里去”，或者自己联系到愿意出3.1元/斤收购价的商贩，就怀疑村书记从中贪了钱。村书记为此只有“自己抽一根烟，喝一杯酒，很伤心”。
事实上，之所以中央与地方关系在近20年来逐渐进入一个权力向上集中的周期，就是因为“一放就乱”的各种事件不断透支着中央与地方之间的基本信用。文牍主义、痕迹主义、以“上面千把刀，下面一颗头”为隐喻的全过程监督管理，以及以透明化为指向的问责制度，都是行政体系内部中央对地方、上级对下级缺失基本信任的重要表现。行政体系内的不信任蔓延和扩大到社会，也是造成体制内外对基层干部“公的身份”的信任危机的重要原因之一。
以上分析，大略呈现出“信用透支型治理”的主体逻辑：（1）县级政府失信于银行、企业和乡镇政府，（2）乡镇政府失信于乡镇干部、村干部和工程队，（3）村干部失信于工程队、村民，（4）村民失信于基层干部。
“无赖化”行为从县级政府一直传导扩散到基层社会的最末端，信用透支大有形成连锁反应之势。然而，并没有哪个行动主体天然就是“无赖”，他们只是被裹挟在催生“无赖化”行为的结构当中，他们的失信在很大程度上是被动的，透露出深深的无奈。
如何将地方治理从信用透支的生态系统中解救出来？
社会各界一般认为，应从治理政府失信问题入手。其实，法律对此早有规定。比如《民事诉讼法》第一百一十一条和《行政诉讼法》第九十六条都规定，对于政府老赖，不配合法院执行，影响恶劣的，法院可以依法拘留行政机关主要负责人。然而，由于地方法院的人财物归属地政府管理，往往司法机关并不会动真格拘留政府官员，这些条款于是被法律专家戏称为“沉睡法律条款”。
2023年，国家发改委发布《关于完善政府诚信履约机制优化民营经济发展环境的通知》。《通知》明确失信严厉惩戒措施：对有失信记录的相关主体，国家发展改革委将限制中央预算资金支持、限制地方政府专项债券申请、限制融资项目推荐；取消发展改革体系评价和试点示范资格，提高城市信用监测扣分权重，取消或剥夺社会信用体系称号或参与资格建设示范区。其目的就在于解决政务失信问题，让政府在社会信用体系建设中发挥表率作用，重塑政府公信力。
不过，若要从根源上解决地方治理中“无赖化”行为的蔓延问题，还需要跳出政府失信行为本身，着眼于失信行为背后的结构性问题。
第一，要为县域发展解套。首先是正确评估县城发展能力。在以县城为重要载体的城镇化推动过程中，县级财力薄弱的县城更容易产生高负债问题。作为人口净流出地区的县域经济体量有限，工业发展程度不高。此类县城不具备区位和资源优势，没有能力复制一线城市、省会城市和东部“百强县”的发展经验。其次是恰当定位县域发展目标。位于中西部欠发达地区的县域政府盲目招商引资、开展工业园区化和大城市化建设，政府投入无法带来相应产出，造成国家公共资源的大量浪费。此类县城的发展目标应顺应人口流动趋势、产业分布规律和社会民生需求，不应脱离实际、盲目贪大求全，诱发政府无序贷款融资。应在县级治理考核中弱化GDP比重，扩大生态保护、公共服务等综合指标比重。再次是恰当处理政治与行政的关系。缺口动员的逻辑起点是县域财政的结构性缺口，而缺口产生的主要原因之一是不切实际的政治目标。因此，县域政府要避免治理事务的泛政治化，上级政府只应负责把握大体方向，克制对行政过程和行政指标进行精细化安排的政治冲动，适度保留县乡政府主体性的运作空间。这样才能实现投融资市场化，从根源上解决县域财政缺口增量。
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