武漢大學教授調研:地方治理信用透支已成常態
只要進村訪談普通村民，就能聽見不少村民在背後揣度基層幹部以權謀私的敘述話語。比如有村民說：自己有糖尿病但開藥不給報銷，但村書記和他的親戚得個感冒都可以報銷；自己有小孩在外地上學，入黨時需要村書記蓋章，但“要給村書記扛兩條煙才給你辦”；有建房的老板給村書記扛煙和油拜年，但村書記不要，要給3-5萬元才行；村書記抽60元一包的煙，天天吃席；國家收購高油酸油菜籽，只有當官的能收購，一般老百姓只能收購一般的油菜籽；什麼都不說的黨員，才被叫去開會和吃飯，選舉只需要黨員說一句“同意”；村、鎮、縣的幹部串通一氣，省政府下來檢查，村書記把告狀的人封在家裡不讓說；有一個村的村書記殺了人，有村民告他，但鎮裡要能打能殺的人當書記，鎮住老百姓，所以他照樣是書記，背後就是混混、黑社會。
然而，基層幹部總結他們現在的工作狀態，則是“你太公正，老百姓覺得你不可能”。基層幹部“公”的身份不被民眾所信任，成為導致基層幹部喪失價值感的重要原因，使基層幹部陷入“流汗又流淚”的困局。比如，C村的村書記以村幹部的身份，引進項目資金建設梨大棚和葡萄大棚，租給村民種植經濟作物，並為所有種植戶聯系了3元/斤的統一收購價。但種植戶總覺得村書記的行為背後有私心。一旦市場價格出現波動，就有村民宣稱“種了賣不出去，都倒到書記家裡去”，或者自己聯系到願意出3.1元/斤收購價的商販，就懷疑村書記從中貪了錢。村書記為此只有“自己抽一根煙，喝一杯酒，很傷心”。
事實上，之所以中央與地方關系在近20年來逐漸進入一個權力向上集中的周期，就是因為“一放就亂”的各種事件不斷透支著中央與地方之間的基本信用。文牘主義、痕跡主義、以“上面千把刀，下面一顆頭”為隱喻的全過程監督管理，以及以透明化為指向的問責制度，都是行政體系內部中央對地方、上級對下級缺失基本信任的重要表現。行政體系內的不信任蔓延和擴大到社會，也是造成體制內外對基層幹部“公的身份”的信任危機的重要原因之一。
以上分析，大略呈現出“信用透支型治理”的主體邏輯：（1）縣級政府失信於銀行、企業和鄉鎮政府，（2）鄉鎮政府失信於鄉鎮幹部、村幹部和工程隊，（3）村幹部失信於工程隊、村民，（4）村民失信於基層幹部。
“無賴化”行為從縣級政府一直傳導擴散到基層社會的最末端，信用透支大有形成連鎖反應之勢。然而，並沒有哪個行動主體天然就是“無賴”，他們只是被裹挾在催生“無賴化”行為的結構當中，他們的失信在很大程度上是被動的，透露出深深的無奈。
如何將地方治理從信用透支的生態系統中解救出來？
社會各界一般認為，應從治理政府失信問題入手。其實，法律對此早有規定。比如《民事訴訟法》第一百一十一條和《行政訴訟法》第九十六條都規定，對於政府老賴，不配合法院執行，影響惡劣的，法院可以依法拘留行政機關主要負責人。然而，由於地方法院的人財物歸屬地政府管理，往往司法機關並不會動真格拘留政府官員，這些條款於是被法律專家戲稱為“沉睡法律條款”。
2023年，國家發改委發布《關於完善政府誠信履約機制優化民營經濟發展環境的通知》。《通知》明確失信嚴厲懲戒措施：對有失信記錄的相關主體，國家發展改革委將限制中央預算資金支持、限制地方政府專項債券申請、限制融資項目推薦；取消發展改革體系評價和試點示范資格，提高城市信用監測扣分權重，取消或剝奪社會信用體系稱號或參與資格建設示范區。其目的就在於解決政務失信問題，讓政府在社會信用體系建設中發揮表率作用，重塑政府公信力。
不過，若要從根源上解決地方治理中“無賴化”行為的蔓延問題，還需要跳出政府失信行為本身，著眼於失信行為背後的結構性問題。
第一，要為縣域發展解套。首先是正確評估縣城發展能力。在以縣城為重要載體的城鎮化推動過程中，縣級財力薄弱的縣城更容易產生高負債問題。作為人口淨流出地區的縣域經濟體量有限，工業發展程度不高。此類縣城不具備區位和資源優勢，沒有能力復制一線城市、省會城市和東部“百強縣”的發展經驗。其次是恰當定位縣域發展目標。位於中西部欠發達地區的縣域政府盲目招商引資、開展工業園區化和大城市化建設，政府投入無法帶來相應產出，造成國家公共資源的大量浪費。此類縣城的發展目標應順應人口流動趨勢、產業分布規律和社會民生需求，不應脫離實際、盲目貪大求全，誘發政府無序貸款融資。應在縣級治理考核中弱化GDP比重，擴大生態保護、公共服務等綜合指標比重。再次是恰當處理政治與行政的關系。缺口動員的邏輯起點是縣域財政的結構性缺口，而缺口產生的主要原因之一是不切實際的政治目標。因此，縣域政府要避免治理事務的泛政治化，上級政府只應負責把握大體方向，克制對行政過程和行政指標進行精細化安排的政治沖動，適度保留縣鄉政府主體性的運作空間。這樣才能實現投融資市場化，從根源上解決縣域財政缺口增量。
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然而，基層幹部總結他們現在的工作狀態，則是“你太公正，老百姓覺得你不可能”。基層幹部“公”的身份不被民眾所信任，成為導致基層幹部喪失價值感的重要原因，使基層幹部陷入“流汗又流淚”的困局。比如，C村的村書記以村幹部的身份，引進項目資金建設梨大棚和葡萄大棚，租給村民種植經濟作物，並為所有種植戶聯系了3元/斤的統一收購價。但種植戶總覺得村書記的行為背後有私心。一旦市場價格出現波動，就有村民宣稱“種了賣不出去，都倒到書記家裡去”，或者自己聯系到願意出3.1元/斤收購價的商販，就懷疑村書記從中貪了錢。村書記為此只有“自己抽一根煙，喝一杯酒，很傷心”。
事實上，之所以中央與地方關系在近20年來逐漸進入一個權力向上集中的周期，就是因為“一放就亂”的各種事件不斷透支著中央與地方之間的基本信用。文牘主義、痕跡主義、以“上面千把刀，下面一顆頭”為隱喻的全過程監督管理，以及以透明化為指向的問責制度，都是行政體系內部中央對地方、上級對下級缺失基本信任的重要表現。行政體系內的不信任蔓延和擴大到社會，也是造成體制內外對基層幹部“公的身份”的信任危機的重要原因之一。
以上分析，大略呈現出“信用透支型治理”的主體邏輯：（1）縣級政府失信於銀行、企業和鄉鎮政府，（2）鄉鎮政府失信於鄉鎮幹部、村幹部和工程隊，（3）村幹部失信於工程隊、村民，（4）村民失信於基層幹部。
“無賴化”行為從縣級政府一直傳導擴散到基層社會的最末端，信用透支大有形成連鎖反應之勢。然而，並沒有哪個行動主體天然就是“無賴”，他們只是被裹挾在催生“無賴化”行為的結構當中，他們的失信在很大程度上是被動的，透露出深深的無奈。
如何將地方治理從信用透支的生態系統中解救出來？
社會各界一般認為，應從治理政府失信問題入手。其實，法律對此早有規定。比如《民事訴訟法》第一百一十一條和《行政訴訟法》第九十六條都規定，對於政府老賴，不配合法院執行，影響惡劣的，法院可以依法拘留行政機關主要負責人。然而，由於地方法院的人財物歸屬地政府管理，往往司法機關並不會動真格拘留政府官員，這些條款於是被法律專家戲稱為“沉睡法律條款”。
2023年，國家發改委發布《關於完善政府誠信履約機制優化民營經濟發展環境的通知》。《通知》明確失信嚴厲懲戒措施：對有失信記錄的相關主體，國家發展改革委將限制中央預算資金支持、限制地方政府專項債券申請、限制融資項目推薦；取消發展改革體系評價和試點示范資格，提高城市信用監測扣分權重，取消或剝奪社會信用體系稱號或參與資格建設示范區。其目的就在於解決政務失信問題，讓政府在社會信用體系建設中發揮表率作用，重塑政府公信力。
不過，若要從根源上解決地方治理中“無賴化”行為的蔓延問題，還需要跳出政府失信行為本身，著眼於失信行為背後的結構性問題。
第一，要為縣域發展解套。首先是正確評估縣城發展能力。在以縣城為重要載體的城鎮化推動過程中，縣級財力薄弱的縣城更容易產生高負債問題。作為人口淨流出地區的縣域經濟體量有限，工業發展程度不高。此類縣城不具備區位和資源優勢，沒有能力復制一線城市、省會城市和東部“百強縣”的發展經驗。其次是恰當定位縣域發展目標。位於中西部欠發達地區的縣域政府盲目招商引資、開展工業園區化和大城市化建設，政府投入無法帶來相應產出，造成國家公共資源的大量浪費。此類縣城的發展目標應順應人口流動趨勢、產業分布規律和社會民生需求，不應脫離實際、盲目貪大求全，誘發政府無序貸款融資。應在縣級治理考核中弱化GDP比重，擴大生態保護、公共服務等綜合指標比重。再次是恰當處理政治與行政的關系。缺口動員的邏輯起點是縣域財政的結構性缺口，而缺口產生的主要原因之一是不切實際的政治目標。因此，縣域政府要避免治理事務的泛政治化，上級政府只應負責把握大體方向，克制對行政過程和行政指標進行精細化安排的政治沖動，適度保留縣鄉政府主體性的運作空間。這樣才能實現投融資市場化，從根源上解決縣域財政缺口增量。
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