警权"扩"与"限":治安管理处罚法大修,十万人提建议

2024-07-12 | 来源: 南方周末 | 转到微信 | 有0人参与评论 | 字体: 放大缩小 | 收藏 | 打印

但一人执法不符合行政处罚的一般原则。沈岿认为，行政处罚法规定，行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施，执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外。

“另有规定的除外，应该局限于极少数情形”，但他根据前述条款粗略统计，能一人作出处罚决定的不下于10个条款，并且每一个条款不局限于针对一种行为，涉及面广。

沈岿觉得，在治安管理领域坚持两人以上的执法，其实对警察的人身安全是一种保护，“两人以上的警察在判断案情时可能更为周全，对于现场冲突的控制能力也更强”。

赵宏也认可前述观点，但现实是，她去湖北做讲座时，好几个警察跑来和她讲：“你根本不知道我们警察的难处”，他们倒苦水：基层警力紧张，但老百姓有什么事都会找警察，孩子不好好写作业，找警察；孩子爬到树上了，找警察。

类似的难题亦出现在听证制度上。

分组审议一审稿时，有全国人大常委会委员建议，将行政拘留纳入听证范围。二审稿在此基础上，新增一项，若公安机关要行政拘留未成年人，未成年人和监护人有权要求听证。

这一修订有所进步。但不少学者认为，听证制度的覆盖面还不够理想，应从“未成年”扩大到所有可能被处以行政拘留的人。

但问题是，公安机关每年作出行政拘留处罚的数量巨大。

据国家统计局数据，2018年至2022年间，公安机关查处的治安案件平均数为826万。中国刑法学会副会长、中国社会科学院大学法学院教授刘仁文于2021年发表的一篇论文估算，“从公安机关对行政拘留的实际适用情况来看，单处拘留的案件比例普遍超过50%”。

南方周末记者获悉，二审期间，就有全国人大常委会委员建议删除将行政拘留纳入听证的规定。其中一个理由就是，把听证纳入会导致工作量剧增，给公安机关正常办理治安案件提出了更加苛刻的要求，公安机关难以承担，在实践中难以操作。

行政法学者对听证制度的高度关注，根源在于行政法领域配套的程序保障不足。

目前，行政法领域尚没有国家专门的、统一的行政程序法，“对行政程序的规定散见于行政处罚法。行政强制法、行政许可法及治安管理处罚法等专门管理领域的等法律规范之中，没有统一的国家层面的法律，”杨伟东说。

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《治安管理处罚法》扩张警察权力?

赵宏举例说，有的刑法学者觉得一些不法行为，由治安管理处罚法来处理足矣，不要做犯罪的评价和判断，“但是他没有意识到，刑法领域至少有严格的程序保障，有律师参与、有检察院、法院的介入和过滤”。

“《治安管理处罚法》带有行政处罚的标签，打击的范围却和刑法的范围高度重合，但又没有司法机关的介入，是公安机关自己来裁断，几乎不受约束”，在这一层面上，赵宏比较赞同把违法行为上升为刑法中的轻罪处理，附加相应的刑事诉讼程序，反而能提高法制保障程度。

杨伟东并不认为眼下这是一个更好的解决方案。“把治安管理处罚特别是行政拘留按照司法程序或者准司法程序来规范和要求，总体思路和方向是对的，例如要求拘留等较重的治安处罚遵循类似司法程序的行政程序”。

但是，他认为，若将治安违法行为及其处罚转换纳入犯罪及刑事处罚范畴，显然会打破目前对治安管理处罚的定性和定位，甚至会打破行政处罚与刑事处罚的边界。在不改变对刑事处罚定位的情况下，对当事人和社会治理而言，究竟是利还是弊，尚待观察，“具体来说，对当事人而言，他是要行政违法记录还是要犯罪记录？是要程序保障还是要实体结果，抑或二者兼而有之？”

平衡

修法，是对各方诉求作平衡。

修订草案一审稿说明显示，公安部起草并向国务院报送修订送审稿后，司法部多次调研，并会同公安部修改，形成修订草案一审稿。

在二审稿分组审议时，全国人大常委会相关领导说，一审稿形成后，全国人大宪法和法律委员会与全国人大常委会法工委做了大量调研工作，宪法和法律委对修订草案做了修改，增加了一些内容。

多方反馈之下，全国人大常委会法工委刑法室经手的二审稿，呈现出“考虑平衡公安机关权限和公民权利保障的同时，亦重视和刑法之间的衔接”的面貌，杨伟东说。

但仍有一些问题，需要立法机构作答。

例如，罚款普遍提高是否合理？