保險相關: 為何沒繳保險的農民,也應該享受高覆蓋的養老金?

2026-03-09 | 來源: 風聲OPINION | 轉到微信 | 有0人參與評論 | 字體: 放大縮小 | 收藏 | 打印

2026年全國兩會正在召開，農村養老問題再次成為代表委員關注的熱點議題。多位全國人大代表和政協委員提交了涉及提高農民基礎養老金、完善農村養老服務體系的提案議案。

代表委員們的呼聲背後，是對農村養老現狀的深切關注。他們普遍指出，農民養老問題嚴峻，基礎養老金低、收入有限，許多老年農民即便到了退休年紀，也無法停止勞動。官方也在這個問題上有所回應，政府工作報告在介紹2026年政府工作任務時提出，城鄉居民基礎養老金月最低標准再提高20元。

兩會上的聲音將引導我們關注一個長期存在的問題：農村養老金待遇與實際生活成本之間尚有較大的差距。對於相當多的農村人口來說，當僅靠養老金難以維持基本生活時，即便是年邁也不得不繼續工作。

01 “退而不休”是農村戶籍人口的常態

筆者春節前後兩次返回魯南老家，接觸了諸多鄉親，感覺到他們普遍存在超齡勞動的現象。除了極個別退休的公辦老師，或者子女經濟條件非常好的，60歲以上的老年人，只要是身體條件允許，普遍從事體力勞動，以獲得保障基本生活的收入。他們的勞動途徑主要有務農、在村裡小工廠和貿易市場打零工，其中接觸的最高齡勞動者是一位生於1939年的奶奶，她夏秋兩季在村裡蔬菜市場做打包工作，總是很自豪地對外人講，每年可以賺一萬多。

有不了解農村情況的人或許要說，這是貧困地區的特例。其實，筆者老家附近幾個縣縣域經濟全國排名在150-300名左右，在全國農村屬於高收入地區，所以，這不是極端的例子。以筆者在全國農村的調研情形看，魯南鄉村老人的超齡勞動現象，只不過是中國農村常見的縮影。

2020年的第七次人口普查中的各行業就業人口年齡段統計，為我們了解農村老人退而不休、超齡工作現象提供了更為全面的一個數據。當年我國農林牧漁業17715萬就業人口，其中50歲以上勞動力占60.5%，60歲以上占29.1%，70歲以上占9.2%，也就是說農村仍舊有大約5155萬超齡(以60歲計算)勞動者和約1629萬70歲以上的高齡勞動者。農村人口持續老齡化，盡管近幾年農林牧漁就業人口有所萎縮（約8%），但仍有大量超齡勞動者，估計可能超過5000萬。

另外，很多人把農民養老社保問題僅僅局限於生活在農村的老年人，這也是不全面的。目前我國農村常住人口為4.91億，而農村戶籍人員為7.92億，這就是說約有3億農村人常住在城市，大量超齡農民工的存在也是農村養老困境的重要體現。根據國家統計局發布的《2024年農民工監測調查報告》，全國農民工總量29753萬人，平均年齡43.2歲，其中50歲以上占31.6%。這個報告裡面並沒有說明60歲以上農民工的具體比例，但是參考七普公布的全國城鎮就業人口中50-59歲勞動力占比為20.8%，當年約有10.8%的農民工超過60歲，也就是說大約有3214萬。

筆者為了了解農民工超齡就業問題，曾走訪過位於北京馬駒橋、良鄉，天津小站，杭州下沙等零工市場，可以發現，在這些地方找活的老年人很多，這是因為隨著民企用人逐漸規范，60歲以上農民工找工作越來越困難，他們只好進入零工市場。我們在大城市也可以感受到，社區保安、餐廳服務員、家政人員中有大量老齡人口，因此，全國存在2000萬-3000萬的低老齡農民工也是很可能的事情。

以上數據加起來，筆者認為，基於最新的統計數據（2024年就業數據），全國約8200萬60歲以上的農村戶籍人口仍在勞動崗位上。而當年全國農村戶籍老齡人口約1.3億，那就意味著63%的農村老齡人口處於勞動狀態。

如果考慮到普查的漏洞，以及部分老年人從事小商販、出租車司機等職業，筆者認為農村戶籍老年人的勞動參與率應該在70%-75%左右。如果進一步考慮到農村80歲以上、喪失勞動力的人口約有1700萬，那麼意味1.13億60-80歲的具備一定勞動能力的人口中，高達80%左右仍需要超齡工作。

國家統計局2024年發布的第三次全國時間利用調查也佐證了筆者這個推斷。調查期間全國老年人口為3億上下，其中從事有報酬性勞動的比例為36.3%，也就是說這個規模有1.09億，除去城鎮戶籍1500萬-2000萬左右的超齡勞動者（接下有詳細解釋），那麼農村戶籍參與有報酬性勞動的老齡群體也在9000萬人上下。

值得一說的是，這種超齡勞動比例是遠高於城鎮的。根據中國社科院在2016年所做的第四次城市勞動力住戶抽樣調查（CULS4），退休人口的勞動參與率僅為4.2%；武漢市統計局2014年底所做的入戶調查，也顯示65歲及以上人口勞動參與率僅2.5%。另據七普各行業領域就業年齡結構數據，全國二三產業超齡就業人員數量為1484萬，即便假設這些人都是城鎮戶籍人口，不存在農民工，也不過占當年城鎮老齡人口(1.43億)的10.3%。

02 農村社保標准過低，是超齡勞動比例高的主要原因

為什麼老齡農民還要從事較為繁重的體力勞動呢？最根本而直接的原因是農村戶籍人口養老待遇過低。2024年度我國農民所領取的城鄉居民養老保險最低標准為123元/月，2025年和2026年又分別提升到143元/月和163元/月。

根據2024年全國社保決算，城鄉居民養老保險人均到手約203元/月，但是這裡面包含了近4000萬城鎮非從業居民的養老金，他們的執行標准遠高於農民，所以，農民當年實際養老金樂觀估計在180元/月。此外，農民手中一般人均有一畝地，年平均租金約500元，這些可以視為國家為農民提供的穩定的保障性收入，一年加起來約為2660元。

而根據2024年10月民政部、全國老齡辦、衛生健康委、財政部等聯合發布的《第五次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查基本數據公報》，農村老人日常平均年支出為6734元，因此，農民即便是到了退休的年齡，僅僅依靠社保和耕地收入，是不敢休息下來的，否則生計可能就是一個問題。

另外看病支出，也是老年的一個支出大項。2024年農村居民平均每人獲得了約1125元醫藥費報銷，而農村老人平均每年需要自費承擔藥費1906元，這是他們的一個很重負擔，占了他們收入中位數水平（5640元）的33%以上，而城鎮老年人自費醫藥費（2326元），僅占他們收入中位數水平（28800元）的8%。

總之，雖然我國自從上世紀90年代末以後基本轉型成為市場經濟體制，但是養老、醫療方面仍然沿襲了過去的城鄉雙軌制，抑或幹部、職工、農民三軌制，這種社保的不均衡，是農村戶籍老齡人口勞動參與率過高的原因。

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03 農村老年人是否有資格享受較高替代水平的養老保險待遇？

面對很多經濟學家提高農民養老待遇的呼吁，也有很多人質疑：農民沒有繳納養老保險，憑什麼有資格領取養老金？甚至有人說這是抹黑福利體系，制造社會對立情緒。

筆者想要說的是，盡管過去長時間內農民未曾按照市場化的保險規則，像城鎮職工那樣向社保池繳納保險金，但是農民為中國現代化做出了超能力的付出，等同於隱性繳納了社保金，理應獲得養老金的補償。

這首先體現在計劃經濟時代工農業產品剪刀差，農民生產的農產品長期被超低價收購，為國家做出的犧牲。根據孫冶方經濟科學獎獲得者、中國人民大學嚴瑞珍教授的估算，從1953年到1985年，每年從農民身上獲得約240億元剪刀差額，基本相當於該時期基礎建設投資總額。

另據中共中央政策研究室、國務院發展研究中心“農業投入”總課題組估計，在1950-1978年期間，政府通過工農產品剪刀差大約取得了5100億元收入，改革開放後剪刀差絕對額仍有擴大，1979-1994年期間，進一步增加到15000億元。這種剪刀差直到21世紀初才基本消失，大致而言，改革前剪刀差額平均占農業總產值的25%左右，改革後平均在10%左右。

其次是超額的農業稅費和勞役付出。1949年至2005年，我國農民累計繳納農業稅4200余億，鄉村兩級“三提五統”、行政事業費、集資、基金與罰款等則至少是其二倍以上，無償征用農民工進行的修建水利交通基礎設施工資折價（僅1950年至1978年就累計300億工作日），也不低於這個數值，以上三者合計至少1.68萬億元。另據官方做出的“2006年全面取消農業稅後，全國農民每年減輕負擔約1250億元”結論，按此計算，僅改革開放後28年，農民的累計超額稅費、勞力付出就多達3萬多億，占其收入的15%左右。

再次是農村土地出讓給國家帶來的巨額貢獻。僅從1999年至2025年，各級地方政府累計實現土地轉讓收入就達約83萬億（其中約90%來自於征用農村土地，轉化為城市建設用地），土地出讓金中約50%用於拆遷補償，10%左右用於農村建設支出和安居性工程。

言外之意，仍有40%左右即約33萬億被用來當做城市建設和各種行政性支出。近二十年來，土地出讓收入一直占地方政府收入的20%-30%左右，這是農民不用繳納農業稅和承擔義務工後，做出的另一項重大貢獻。

總之，新中國成立近80年來，農民以持續的付出，甚至是一定程度的犧牲，不斷支撐國家的現代化，農民完全有資格享受高覆蓋率的養老金。

04 建立非繳費型養老金越來越是一種世界潮流，及中國的相關制度設計

即便是拋開歷史性因素的考慮，從現代國家社會保障原則上來講，一國公民，不分城鄉、性別、種族，不管是否繳納養老保險，理應公平地獲取一定數量的普享型公共養老金（或稱國民年金），這是現代國家對公民的一種基本責任。

以筆者目前掌握的資料看，瑞典是全球第一個建立全民公共養老金制度的國家，早在1913年議會就通過法案，規定只要在瑞典居住滿40年或者工作30年以上，在66歲之後就可以獲得養老金，約相當於當時社會平均工資的20%，1959年則進一步提升到66%。

英國則於1946年建立了普惠型公共養老金計劃(State Pension)，隨後，法國（1956年）、荷蘭（1957年）、聯邦德國（1957年）和日本（1959年）也建立了涵蓋農民的國民年金體系。發展中國家方面，毛裡求斯（1950年）、巴西（1963年）、蘇裡南（1973年）、智利（1974年）、土耳其（1976年）、馬來西亞（1982年）等，也建立起不同標准的全民公共養老金體系

根據國際勞工組織於2018年發布的報告，其統計的186個對象中，有114個建立了非繳費型養老金制度，其平均發放標准約為人均GDP的16%，像多數OECD發達國家，這個比例已經達到30%左右，比如澳大利亞為1095美元/月，荷蘭為1201美元/月。

筆者認為這裡面對中國比較有參考價值是發展水平類似的拉美國家。巴西有2600萬人口生活在農村，規模可謂不小，目前國民年金型養老金覆蓋面高達90%，2015年就已達到330美元/月。

因此，建立與我國發展水平相適應的農村公共養老體系是當下的必修課。並且，政府現在應該像制定產業規劃那樣，有一個告知於國民的明確目標計劃，這樣才能給社會信心。

經常有人大代表或經濟學家提出把養老金提升到1000元的一口價，筆者認為基礎性國民福利工程絕非一蹴而就。穩妥起見，筆者認為應該用5年時間把農村養老金提高到400元，用10年時間提高到800元，實現農村老齡人口日常消費的60%左右覆蓋率。這樣加上土地租賃財產性收入、子女補貼，稍微從事一些輕體力勞動，就可以滿足基本生活需求。

從財力上講，我國目前也是可以承擔的。以2035年農村老齡人口1.8億、全國GDP達到200萬億、財政收入達到40萬億計算，即便養老金達到800元/月，支出總額僅為1.73萬億，不到GDP總量的0.9%或財政收入規模的4.5%。

總之，提升農民養老金待遇是我國未來所面臨的一系列不可回避的問題與困難中，最容易做到的一件事，並且對國家和社會來說，這並不只是意味著負擔，更起到刺激消費、活躍經濟的作用，可謂一舉兩得。